三中全会以来落地了哪些改革政策？

改革的本质是重新配置资源，提高财政效率。

三中全会以来我们陆续出台了一系列的改革措施，重点在于提高地方政府的财政使用效率和资源配置能力，一方面是约束地方政府过去的一些行为，如重复建设、浪费以及违规补贴等；另一方面是提高地方政府的运行效率和资源配置效率。特朗普正在推进的美国式现代化改革也有相似之处，一方面是裁减政府雇员，减少政府赤字；另一方面是通过AI提高制造业效率，促进产业回流。

具体来看，三中全会以来的改革政策主要有以下几类：

第一类：约束地方政府经济干预行为，给地方政府债务松绑，保护和促进民营企业发展

（1）2024年10月10日，司法部和发改委联合发布《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》，向全社会征求意见。草案主要包括8个方面，前面涉及公平竞争、市场准入等问题，后面则关注如何在法律上保护民营企业。第七条明确禁止利用行政和刑事手段非法干预经济纠纷，规范异地执法行为，主要针对的是2024年以来地方政府在“远洋捕捞”等方面出现的一系列问题。要促进民营经济发展，需要保护民营经济，确保公平对待每一个市场主体。那么，怎样才能更好地保护民营经济呢？

（2）2024年10月18日，国务院办公厅发布《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，要求解决拖欠企业账款的问题。除了禁止地方政府违法干预经济纠纷之外，解决拖欠企业账款问题尤为关键。如果应收款的账期越来越长，企业的资金链就会越来越困难，进而将影响经济预期、企业利润和长期收入。

（3）2024年11月8日，人大常委会新闻发布会上财政部宣布，从2024年开始连续五年每年从新增专项债中划出8000亿元，专门用于化债。这是三中全会后，在解决拖欠企业账款方面采取的具体措施。地方财政紧平衡是产生企业欠款的根源，在地方财政紧张的情况下，地方政府可能会委托企业进行垫款施工，形成了地方政府对企业的欠款。2024年，财政部安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

11月8日人大常委会提出的12万亿元化债方案实质上是在为地方政府“松绑”，使其能够尽快偿还欠款，降低利息成本。通过化债，地方政府在5年内可以累计减少6000亿的利息支出，变相为地方政府增加了收入，从而减轻了地方政府在“三保”支出（保基本民生、保工资、保运转）和维持政府正常运转方面的压力。这也有助于保护民营企业，因为地方政府增加罚没收入、进行异地执法和大额顶格处罚的动机将会下降。

（4）2024年12月12日，中央经济工作会议提出开展规范涉企执法专项行动，持续优化营商环境，表明涉企执法问题已受到中央高度关注，成为亟待解决的重要问题，是民营企业的权益保护、预期恢复和信心提振的前提。

（5）2024年12月16日，国务院举行第十一次专题学习，主题为强化执法监督，重点关注罚没收入的异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，这一点在舆论中备受关注。

第二类：提高地方政府的效率

中国居民的住房需求已经从“有没有”转变为“好不好”，土地出让金可能会长期保持低位，对于地方政府而言，更需要扩大第一本账（一般公共预算）的收入。如何扩大财政收入成为三中全会要解决的核心问题，这涉及到第二类改革——要素市场化改革。

（1）2024年8月1日，国务院颁布的《公平竞争审查条例》正式生效，该条例的核心内容是“促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场”。自三中全会以来，关于要素市场化改革推出了一系列政策，其中公平竞争政策尤为关键。三中全会对公平竞争问题给予了明确指导，“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，“严禁违法违规给予政策优惠行为”。

过去地方政府在招商引资时会提供各种优惠政策以吸引企业入驻，有些地方违规出台了“小政策”、形成了“税收洼地”，引发了一系列问题。比如，部分企业逐渐演变为“候鸟企业”，每年根据各地税收优惠政策的优劣不断迁移。这不仅造成了财税资源的浪费，还使得公共资源的使用与实际经济活动脱节。发达地区虽然提供了丰富的公共资源，但却未获得相应的税收回报，而欠发达地区虽然获得了税收，却缺乏资源和有效配置，难以实现经济的高效循环。

这种招商引资方式还在一定程度上加剧了地方债务问题。从道德角度来看，低效率企业更有动机寻找补贴较多的地方，而高效率企业则能更好地配置市场资源，不依赖政府补贴。因此，低税率的地方更吸引低效率的企业，对地方政府税收、就业和经济增长的拉动较为有限。一旦补贴减少，企业便会离开，留给地方政府的便是由补贴产生的债务。

同时也造成了部分行业的产能过剩。市场经济中，持续亏损的企业会被市场机制淘汰，市场份额会向高效率企业集中，集中度提高后企业的利润率也会随之改善，从而平衡供给和需求。而不合理的补贴会扭曲资源的配置，本该被淘汰的低效率企业会因为补贴而无法顺利退出。禁止违法违规补贴后，部分行业产能过剩问题可能会自然得到缓解。停止补贴，低效率企业将被市场淘汰，高效率企业的利润将得到改善。从改善利润水平的角度来看，公平竞争是必要的一环。

（2）2024年8月21日，中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善市场准入制度的意见》，标志着市场准入制度的进一步放开，旨在实现各类市场主体的公平竞争。除了负面清单明确禁止的领域外，国企与民企、内资与外资都将享有同等的市场准入机会。此外，该意见还强调要放宽服务业的准入限制，并优化新业态的准入条件。这一举措与当前制造业发展较快而服务业相对滞后的情况密切相关，通过放宽市场准入，有望提升服务业的整体效率。当然，在个别具有正外部性或涉及国家安全的领域，仍需进行适当限制。这一政策的出台与三中全会提出的市场化改革目标相呼应，是推进市场化进程的重要一步。

（3）2024年9月2日，国务院提出了《以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》，是在8月21日《关于完善市场准入制度的意见》的基础上做的进一步推进。《关于完善市场准入制度的意见》主要针对国内企业，强调对所有企业应一视同仁、公平竞争。而《以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》则将重点转向对外开放，既注重引进来，也强调走出去。

引进来包括两个方面。实行负面清单制度，负面清单之外的跨境服务贸易的管理与境内服务供者待遇一致原则实施管理。实现制度型开放，即内外制度对接并轨，加强规则对接和规制协调。走出去的核心是提高我国服务贸易的国际竞争力。以平台经济为例，其衍生出的大量共享和新兴服务等，中国都具备走出去的潜力。通过高水平开放，推动服务贸易高质量发展，本质上是实现制度型开放和要素市场化。

（4）2024年12月4日，发改委印发了《全国统一大市场建设指引（试行）》，是三中全会之后在建设统一大市场方面具有提纲掣领意义的政策，分别从市场基础制度规则、市场设施、要素和资源市场、商品和服务市场、市场监管、不当竞争和干预等6个方面做出了具体的要求，核心在于促进要素、消费品在国内各地方之间的自由流动，统一监管、准入等标准，破除地方保护主义。

（5）2024年7月29日，国家税务总局出台了进一步便利纳税人跨区迁移的政策，这是统一大市场建设的具体举措。比如在同一省份内进行迁移的企业，不再需要先注销再重新注册，可以直接搬迁，实现在线迁移；跨省迁移的企业可以在线完成注销，跨到其他省区后，在线激活即可。这为企业的流动和税源的转移打开了通道，消除了过去可能存在的各种无形障碍。

（6）2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，深化户籍制度改革是新型城镇化改革的核心。一线城市和部分二线城市仍然存在不同的户籍准入门槛，尤其是发达地区通常需要满足学历、社保等条件，甚至有些地方还需积分，而户口相当于城市的入场券，只有落户才可以享受上学、就医、养老等完整的公共服务。户籍制度改革的目标是逐步拆除这些门槛，加快农业转移人口市民化进程，让常住居民享有常住地的公共服务。

2024年11月18日，广州在一线城市户籍制度改革上率先做出示范，明确“购房+1年社保”即可落户，不再以学历为限制，成为第一个明显放开落户限制的一线城市。

（7）2024年12月5日，国办、中办发布了《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，作为新型城镇化建设的补充，针对城市内部的基础设施建设。以往的城镇化基建主要是为了开拓城镇，如修路、建桥、建设高铁和铺设电网等，以人为本的新型城镇化基建则是在存量中提高质量和效率。韧性城市旨在应对如洪涝灾害等外部冲击，城市是一个复杂网络，某个点出现问题也可能影响到全局，提高城市韧性主要是提升基础设施质量，避免频繁出现故障。

第三类：财税体制改革

在土地财政退坡后，地方政府需要转型，税收将是主要的财政收入来源。在过去的“GDP锦标赛”模式下，地方政府主要追求GDP的增长。现在，地方政府需要参与一种“以公共服务和营商环境拉动经济可持续增长的质量锦标赛”，在公共服务和营商环境方面展开竞争。地方政府不仅要关注如何增收，还要注重减少不必要支出，改变“内卷式”竞争。

（1）2024年11月15日，我国取消了铝、铜等部分产品的出口退税。过去政府要对出口补贴，原因是出口制造业吸纳了大量劳动力，但随着时间的推移，产业不断升级，优势逐渐增强，如果仍然依赖出口退税，依靠补贴才能维持生存，这显然是不合理的。目前，许多产业和制造业已经具备了明显的竞争优势，成为全球产业链的主导者，出口对退税的依赖度正在下降。取消出口退税后，很多出口行业会经历产能出清的过程，留下来的高效率企业将获得更好的发展机会。所以逐步取消出口退税，也是一种财税改革，通过减少不必要的支出，提高效率，促进公平竞争。

（2）2024年12月25日，专项债的审批权下放给11个省市，其中10个是经济强省，还有一个是具有战略价值的雄安新区。以往专项债项目需要经过财政部和发改委的审批，下放后这11个地区可以自行审核、自行发行专项债，除专项债的负面清单之外，地方政府可以自行决定专项债的使用，提高了专项债的使用效率和使用范围。债务审批权限下放体现了三中全会对于财税放权的改革思路。

（3）2024年12月27日，财政部等三部门发布了上市公司限售股减持个人所得税的改革政策。具体内容是，减持产生的个人所得税需要缴纳在上市公司所在地。过去在缴纳地上存在争议，股东可能为了减持时避税而频繁迁移。现在，政策明确规定了缴纳在上市公司所在地，税收就会向优势地区倾斜，优势地区拥有更多可供配置的资源，为优秀企业提供良好的公共服务、营商环境和基础设施，这也符合三中全会要素市场化和统一大市场的大方向。

风险提示

1、改革推进的节奏存在不确定性。全面深化改革是系统性的工程，涉及领域较多，改革推进的进程所受的影响较多，存在不确定性。2、改革的具体措施仍有待于政策的进一步明确。当前距离三中全会闭幕仅半年左右的时间，具体措施仍在陆续地出台过程中，更多细节有待进一步明确。

注：本文为天风证券2025年01月26日研报《三中全会 以来有哪些改革政策落地?》，分析师：宋雪涛S1110517090003、张伟S1110522080003

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