5%的法定准备金率“下限”可以突破吗？

2月13日，央行发布的《2024年第四季度中国货币政策执行报告》指出，“未来，中国人民银行将继续根据经济金融形势变化和金融市场发展情况，进一步完善存款准备金制度”。考虑到当前加权平均准备金率为6.6%，已经较为接近5%的最低水平，可能需要通过改革存款准备金制度，进一步打开降准空间。我们曾在2024年1月发布报告：《5%的法定准备金率“下限”可以突破吗？》，从存款准备金的作用出发，探讨准备金率突破5%水平的可能性与前提条件。特此重发，以飨读者。

正文

近年央行在公告降准时，提到降准覆盖面“不含已执行5%存款准备金率的金融机构”。上述表述或反映出，5%可能是法定存款准备金率的隐形“下限”。国际经验也显示，5%是法定准备金率的重要关口。在2023年9月的降准后，金融机构加权平均存款准备金率约为7.4%，逐步接近5%的水平。未来5%的法定准备金率是否可以突破？

巴塞尔Ⅲ之下的流动性监管指标、日益丰富的货币政策工具箱可以一定程度上替代法定存款准备金率的作用，但要突破5%的法定准备金率，还需要一系列的政策安排。为了实现市场利率平稳运行，要求商业银行拥有足够的流动性“安全垫”。从国际经验来看，这要求开展更为精细的公开市场操作。海外经验显示，可以日内多次开展公开市场操作，或允许商业银行每日较晚的时候向央行借款以满足超出预期的资金清算需求，或在商业银行账户与央行账户之间转移政府存款，以及时平补流动性的缺口。

与逆回购和中期借贷便利相比，降准释放的流动性无需抵押品，没有固定期限，且资金成本更低，有利于降低商业银行的负债成本，激励中长期贷款投放。如果法定准备金率突破5%的条件暂不具备，则需要研究探索新的流动性管理工具，增加中长期流动性投放手段，例如考虑重新启用公开市场现券交易，通过在二级市场买卖国债来释放或回笼流动性。

5%或是当前法定准备金率隐形的“下限”。根据央行南京分行2011年的表述，“1986年12月，中国人民银行对各类存款金融机构，实行了支付准备金制度，在中国人民银行的备付金存款和库存现金之和，占其存款比例要保持在5% – 7% 的幅度以内。”[1]同时，我们可以注意到，近期央行在公告降准通知时，提到降准覆盖面“不含已执行5%存款准备金率的金融机构”。上述表述或反映出，当前央行对于法定存款准备金率的最低要求可能在5%左右。

根据2023年9月14日的央行降准公告，在9月14日的降准后，金融机构加权平均存款准备金率约为7.4%[2]。以法定准备金率5%的底线水平来看，如再进行9次25bp的降准操作，金融机构加权平均存款准备金率将下降至约5.15%。

从国际经验来看，5%的法定准备金率水平或是重要的经验结果。根据2018年10月OECD秘书处发布的报告，20世纪90年代AFTC（Advisory Task Force on the Codes）[3]中的33个成员经济体存款准备金率水平趋于下行。21世纪后AFTC中的33个成员经济体平均存款准备金率结束下降趋势，在4%至7%的区间内波动。

5%的法定准备金率隐形“下限”是否可以突破？本文将从存款准备金的作用出发，探讨其可能性与前提条件。

一、中国存款准备金制度发展情况

存款准备金指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的资金。其中，金融机构按规定向中央银行缴纳的存款准备金为法定存款准备金，在规定之外向中央银行缴纳的存款准备金则是超额存款准备金，而存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。

从我国的存款准备金率体系的发展来看，1998年3月21日，央行对存款准备金制度进行改革，将“准备金存款”和“备付金存款”两个账户合并，称为“准备金存款”账户。

2004年4月25日，央行开始实施差别存款准备金制度，金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩，金融机构资本充足率越低、不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高，以抑制货币信贷盲目扩张[4]。

2011年起，央行对金融机构引入差别准备金动态调整机制，基于社会融资总量、银行信贷投放与社会经济主要发展目标的偏离程度等因素，考虑金融机构的系统重要性程度和各机构经营的稳健程度及执行国家信贷政策情况等，制定差别化的准备金调整机制，以更有针对性地收放流动性，引导金融机构信贷合理、适度、平稳投放，优化信贷结构，达到防范顺周期系统性风险积累的目的[5]。

2019年5月起，我国实行“三档两优”存款准备金框架[6]，其中“三档”是指存款准备金率有三个基准档：第一档，对大型银行，实行高一些的存款准备金率，体现防范系统性风险和维护金融稳定的要求；第二档，对中型银行实行较第一档略低的存款准备金率；第三档，对服务县域的银行实行较低的存款准备金率。“两优”是指在三个基准档次的基础上还有两项优惠，享受“两优”后，金融机构实际的存款准备金率水平要比基准档更低一些。“三档两优”存款准备金制度框架对中小银行实行较低存款准备金率，增强服务县域中小银行的资金实力，促进降低融资成本，更好地支持民营和小微企业发展，又兼顾防范金融风险，对金融机构的引导作用更明确。

二、存款准备金制度的作用

从存款准备金的作用来看，法定存款准备金旨在满足审慎政策目标或是货币政策目标。从审慎政策目标来看，微观审慎方面，存款准备金既是存款保障的一种形式，亦是管理银行流动性风险的一种工具。存款准备金保证银行持有一定的流动性以应对短期资金需求，如支付结算、存款提取等。宏观审慎方面，存款准备金可以作为降低系统性风险的宏观审慎工具，有助于维持金融稳定。第一，对准备金予以监管有助于保证所有银行持有足够流动性资产，提升金融系统应对系统性流动性冲击的韧性。第二，实行差别准备金率，如对金融风险较高的资金来源应用更高的准备金率能够降低该资金来源对存款机构的吸引力，减轻特定来源的系统性风险的累积。第三，外币准备金率可以用于调节外币流动性，进而稳定汇率。

从货币政策目标来看，准备金可以用于协助满足数量型政策目标以及价格型政策目标。数量型政策目标方面，央行可以通过提升准备金率影响货币乘数，进而改变银行信用扩张的能力。如通过调整法定准备金率，在经济增速放缓时提振信贷，在经济过热时抑制信贷过度扩张，起到平滑信贷周期的效果。价格型政策目标方面，在以中间利率为操作目标中间走廊利率体系下，央行可以通过准备金锁定或释放流动性，调整结构性流动性头寸以影响公开市场操作（OMO）的规模，进一步引导短期利率。在地板体系下，以美联储为例，在流动性较为宽松的情况下，套利机制下，存款准备金利率（IORB）已经足够成为联邦基金市场中的“上限利率”，当市场利率走高，美联储可以通过下调IORB释放流动性，引导市场利率回落至目标区间。

三、5%的法定存款准备金率是否可以突破？

假如存在其他金融工具可以替代存款准备金率实现政策目标，那么，5%的法定准备金率有可能被突破。当前巴塞尔Ⅲ之下的流动性监管指标、日益丰富的货币政策工具箱可以一定程度上替代法定存款准备金率的作用，但要突破5%的准备金率，还需要一系列的政策安排。

审慎政策目标方面，从流动性风险来看，2018年，监管部门引入的流动性覆盖率（LCR）、净稳定资金比例（NSFR）以及流动性匹配率（LMR）三个量化指标用于流动性风险监管。从宏观审慎来看，逆周期资本缓冲可以减轻信贷的顺周期性，而结构性货币政策工具能够起到精准引导贷款投放的效果。

货币政策目标方面，从数量型政策目标来看，数量型政策目标主要对货币供应量进行调控，流动性投放工具包括公开市场操作、常备借贷便利、存款准备金以及结构性货币政策工具。与逆回购和中期借贷便利相比，降准释放的流动性无需抵押品，没有固定期限，且资金成本更低，有利于降低商业银行的负债成本，更好地满足流动性监管指标要求，激励中长期贷款投放。从价格型政策目标来看，根据2023年10月发布的报告《广谱利率：寻找利率之锚》，我国利率体系分为央行政策利率、市场基准利率和市场利率三个层次，市场基准利率以政策利率为中枢运行，并进一步影响市场利率。其中，央行政策利率包括7天逆回购利率和1年期MLF利率，央行可以通过调整政策利率，引导市场基准利率在合意区间运行。为了实现市场基准利率平稳运行，要求商业银行拥有足够的流动性“安全垫”，充分保障金融机构合理的流动性需求。

因此，尽管日益完善的监管指标一定程度上替代了法定存款准备金率的作用，但要突破5%的法定存款准备金率还需要一系列的政策安排。

国际经验显示，更低的法定准备金率要求更为精细的公开市场操作，例如，日内多次开展公开市场操作，允许商业银行在每日较晚时从央行借款以满足超预期的清算需求，或在商业银行账户与央行账户之间转移政府存款，以平滑流动性的波动。澳大利亚、加拿大、丹麦、新西兰、挪威、瑞典、英国等经济体没有法定准备金的要求，这些经济体如何在没有约束准备金的情况下促进银行进行储备管理，以满足清算、支付等资金需求？根据部分不设定存款准备金要求，即法定存款准备金率设定为0的经济体的实践操作来看，英国方面，英国央行采取了一种灵活的公开市场操作程序，每日对货币市场进行多次干预，调整准备金的成本及可用额度，以满足不断变化的清算需求。同时，每日较晚的时候英国的银行通常会向英国央行借款以满足超出预期的资金清算需求。

瑞士方面，瑞士央行在面对短期资金清算需求时不如英国央行宽松。由于禁止隔夜资金透支，瑞士的银行通常选择持有大量超额准备金，因此，瑞士的隔夜利率波动较英国更大。不过，尽管需要支付惩罚性利率，瑞士的银行可以自行决定从瑞士央行获得的信贷额度以满足清算需求，这一定程度上缓和了银行间市场的波动。

加拿大方面，加拿大的金融体系集中度较高，少数几家大型存款机构控制着全国大部分金融资产，处理绝大多数金融交易，这些“直接清算机构”被要求通过加拿大央行的准备金账户清算所有的交易，且不能透支准备金账户，因此，尽管加拿大央行不设置存款准备金要求，但这些机构仍然需要在准备金账户中存入足量资金。由于这些“直接清算机构”数量较少，加拿大央行仅需要与相关机构保持密切联系即可衡量对清算余额的需求。此外，加拿大央行能够通过在商业银行账户与央行账户之间转移政府存款来调整准备金供应，这也有助于缓和银行间市场的波动。（Feinman ,1993）

如果法定准备金率突破5%的条件暂不具备，则需要研究探索新的流动性管理工具，增加中长期流动性投放手段。目前中期借贷便利（MLF）是我国常用的中长期流动性投放工具。不过MLF要求一定的利息和抵押品，且有一定的期限。为了丰富中长期流动性投放渠道，或许可以考虑重新启用公开市场现券交易，通过在二级市场买卖国债来释放或回笼流动性。

1.OECD, Reserve Requirements Current Use Motivations and Practical Considerations technical note, 2018

2.Joshua N. Feinman, Reserve Requirements: History, Current Practice, and Potential Reform,Federal Reserve Bulletin, 1993, Vol.79, No.6, 569-589

[1]资料来源：央行南京分行，《什么是超额准备金》，（2011/7/21），[2023/12/7]

[2]资料来源：央行，《中国人民银行决定于2023年9月15日下调金融机构存款准备金率》，（2023/9/15）

[3]注：“the Code”指经合组织资本流动自由化准则（OECD Code of Liberalisation of Capital Movements），AFTC（Advisory Task Force on the Codes）为参与该准则咨询工作队会议的经济体。

[4]资料来源：央行，《中国人民银行决定于2023年9月15日下调金融机构存款准备金率》，（2004/4/25），[2024/1/2]

[5]资料来源：央行，《张晓慧:国际收支顺差条件下货币政策工具的选择、使用和创新》，（2011/3/24），[2024/1/2]

[6]资料来源：央行，《2011年第一季度中国货币政策执行报告》，（2019/5/3），[2024/1/2]

注：本文来自兴业研究发布的《5%的法定准备金率“下限”可以突破吗？》，报告分析师：张励涵、郭于玮、鲁政委