2025年政府工作报告点评：延续“稳”的态势

核心观点

事件：

2025年3月5日，李强总理向十四届全国人大三次会议作2025年政府工作报告。

核心观点：

第一，2025年政府工作报告的发展目标制定相对积极。GDP同比目标为5%左右，与去年一致。

第二，政府工作报告提到“实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力”，在相对积极的目标之下，宏观政策的表述也相对积极，实施适当宽松的货币政策和更加积极的财政政策，强化宏观政策民生导向。

第三，内需重要性提升。政府报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为政府工作任务的第一个议题，而2024年政府工作报告将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”和“深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑”分别放在政府工作任务的第一和第二个议题，在消费之前。

第四，对于产业政策和科技创新，重点培育“商业航天、低空经济等新兴产业”和“生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业”，并对传统产业改造提升，加大数字化转型以及数字经济的支持。

第五，对于改革开放。“有效激发各类经营主体活力”，国有企业深化改革，并促进民营经济发展。推进全国统一大市场建设，优化市场环境，深化财税金融体制改革，通过改革提振经济信心。加大吸引外资力度，深化多双边和区域经济合作，促进共同发展。

第六，对于防风险与化解债务，关注地产、地方债务和金融领域。

总体来看，今年政府工作报告基本延续了去年的政策基调，保持了政策的连贯性，今年更加注重消费及民生。我们认为“十四五”规划将圆满收官，虽然“十五五”期间经济增长将面临诸多挑战，实现5%的增长目标仍可期。

全文

第一，2025年政府工作报告的发展目标制定相对积极。

2025年，我国预计GDP同比增长5%左右，与各省政府工作报告加权目标的5.3%基本对应。这一经济增长目标与“十四五”规划的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了稳中求进的工作总基调，符合市场和我们预期。CPI目标由3%降低至2%、财政赤字率由3%增加至4%，其余发展目标如城镇调查失业率、新增城镇就业人数目标与2024年基本一致，分别为5.5%左右和1200万人以上。

2025年是“十四五”规划收官之年，政府工作报告提到“实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力”，在相对积极的目标之下，要看到目前的困难：国际局势动荡不安，地缘政治紧张因素较多，保护主义加剧，关税壁垒增多；从国内看，有效需求不足，特别是消费不振，部分企业生产经营困难，就业民生存在压力。其中较为突出的问题即为内需偏弱：从近期公布的经济指标看，1月份物价偏低、M1同比增速略有回落，1月居民贷款新增额处于近六年较低水平，2月份PMI数据显示年后中小型企业节后生产经营活动恢复相对滞后，2月30大中城市商品房成交面积相较去年同期水平略有回升但仍处于较低水平。国内需求偏弱，使得“消费需求增加-企业增加投资、扩大生产-企业利润回升-居民收入提高”、“地产销售-房企回款-房企拿地-财政收入”的经济循环存在一定堵点。围绕扩大有效需求，政府工作报告提到“扎实推进‘两重’建设，加力支持‘两新’工作”，实施更加积极的宏观政策，增加财政支出强度，优化支出结构，注重民生及消费。

因此，为了完成2025年的经济增长目标，需要宏观政策配合协同，也即为我们第二点关注的货币、财政政策表述。今年的政府报告，对货币政策表述与前期政治局会议一脉相承，并强调经济政策更多转向民生及消费。

对于货币政策，承接了2024年中央经济会议中的提法，“发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”。我们理解这表明货币当局更加重视2024年物价水平以及社会融资偏低对经济增长的拖累，今年更大力度促进楼市股市、科技创新、消费以及民营、小微企业的发展，今年或将降低实际利率推动融资成本下降，增加融资规模。

对于财政政策，今年的财政政策更加积极，赤字率设置为4%左右，比上年提高1个百分点，拟发行超长期特别国债1.3万亿元和特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本；安排地方政府专项债券4.4万亿元，比去年提高5000亿元，财政支出强度明显加大。

整体看，“强化宏观政策民生导向”和“打好政策‘组合拳’”被强调。政府工作报告提出“以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级”，“支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励”，并且要“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同”，提高政策实效，确保政策实施的及时性。

第三，对于政策发力扩内需的抓手：政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”放在2025年政府工作任务的第一个议题。消费端，完善收入结构、用超长期特别国债支持以旧换新政策、多元化服务供给等措施共同激发消费潜力，提高居民消费意愿。投资端，扩大有效投资，“用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持 ‘两重’建设”，同时鼓励民间投资发展，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设。

第四，对于产业政策和科技创新，政府工作报告将“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”和“深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能”分别放在2024年政府工作任务的第二和第三个议题。重点培育“商业航天、低空经济等新兴产业”和“生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业”，并对传统产业改造提升，加大数字化转型以及数字经济的支持。

在教育和人才培养上，制定实施教育强国建设三年行动计划；在科技创新上，充分发挥新型举国体制优势，强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发，加快组织实施和超前布局重大科技项目。全面提高人才队伍质量，培养创新人才以及一流产业技术工人队伍。

第六，对于防风险与化解债务，关注地产、地方债务和金融领域。地产方面，推动房地产市场止跌回稳，政府工作报告提到“加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应。盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。拓宽保障性住房再贷款使用范围”。较去年更加注重房地产结构问题，控制新增房地产。

地方债务化解方面，继去年大量化债资金用于置换地方政府隐性债务后，今年进一步化解地方政府债务风险，加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。